최근 국가재정의 지출이 무서울 정도로 빠르게 증가하고 있다. 평상시에는 재정수입이 경제 규모와 비슷하게 증가하기 때문에 재정지출 증가율도 경상성장률 또는 재정수입 증가율 수준으로 유지된다. 실제로 총지출* 통계가 작성되기 시작한 2005년 이후 2017년까지 12년 동안 연평균 증가율은 5.6%로 경상성장률과 동일하였다. 그런데 2018년 총지출 증가율이 7.0%로 경상성장률의 2.2배로 치솟더니 2019년 9.5% 및 8.8배(추가경정예산 기준), 2020년 10.0% 및 3.5배(지난 3월 17일 국회를 통과한 추가경정예산 기준) 등 3년 연속으로 경상성장률의 2배를 크게 초과하고 있다. 물론 과거에도 경제위기에 봉착하면 재정지출 증가율이 경상성장률의 2배 넘게 상승해 위기극복에 도움을 주었다. 1998년 외환위기 직후가 그러했고, 2003년 신용카드 버블이 꺼졌을 때와 2009년 글로벌 금융위기 발발 직후에도 그러했다. 그러나 이렇게 수년 연속으로 재정지출 증가율이 경상성장률의 2배가 넘은 적은 없었다.
이렇게 재정지출이 빠르게 증가하는데도 그에 상응하는 재정수입 확충이 이루어지지 못함에 따라 국가재정 건전성에 경고등이 켜지게 되었다. 특히 일본처럼 세출 규모는 증가하는데 세입 규모는 오히려 감소하는 소위 ‘악어의 입’ 현상이 우리나라도 시작된 것은 아닌지 무척 걱정된다. 널리 알려진 바와 같이 일본은 국가채무 규모가 1990년말에는 GDP대비 66% 정도였는데 2019년말에는 225%로 OECD 국가 중에서 월등하게 1위를 지속하고 있다. 이처럼 일본재정이 최악으로 치닫게 된 것은 1991년 이후 10년 넘게 악어의 입 현상이 지속되었기 때문이었다. 우리나라도 2018년부터 3년 연속으로 세출증가 폭이 세입증가 폭을 크게 상회하기 시작하였다. 이에 따라 2016년말 GDP 대비 36%에 불과하였던 국가채무 규모가 올해 41%를 넘어설 전망이다.
재정확장 이후 재정위기 또는 건전재정 유지
과연 재정확장은 반드시 재정악화로 이어질까? 또 재정위기는 어떤 경우에 발생할까? 재정지출 증가가 국민경제와 재정건전성에 미치는 영향을 체계적으로 정리해 보면 [그림 1]과 같다. 재정지출의 증가는 즉각적인 재정수지 악화와 국가채무 증가를 초래한다. 또 증가된 재정지출이 시간을 두고 경제성장률 상승 등 국민경제에 긍정적으로 작용한다면 재정수입과 재정수지의 개선, 국가채무 축소라는 간접적인 효과를 기대해 볼 수 있다. 나아가 경기부양을 위한 추가적인 재정지출 필요성이 감소하고 재정건전성 회복을 위한 재정지출 감축, 재정수입 증대라는 2차적인 정책적 대응으로도 이어질 수 있다. 그러나 증가된 재정지출이 긍정적인 성과를 창출해 내지 못한다면 이러한 간접적인 효과를 기대할 수 없을 뿐만 아니라 경기부양을 위한 추가적인 재정지출 확대, 경기침체로 인한 재정수입 감소로 국가재정과 국민경제가 악순환에 빠져 결국 재정위기와 경제위기를 초래하게 된다.
선진국에서 재정을 확장한 이후 어떤 일이 발생했었는지 주요 사례들을 정리한 [그림 2]를 살펴보자. 1990년대 초 통일 휴유증을 앓았던 독일과 금융위기를 겪었던 스웨덴 등 북유럽 국가들은 적극적인 재정확장이 성과를 발휘해 경제성장률이 회복되고 이후 재정건전화 정책도 성공하면서 국가채무비율이 안정화되었다. 반면 비슷한 시기에 부동산 가격과 주가 버블이 붕괴되었던 일본이나 글로벌 금융위기 전후의 그리스는 재정확장의 효과를 보지 못하면서 경기침체가 지속되고 국가채무비율이 지속적으로 상승하는 등 재정‧경제 악순환에 빠져 재정위기와 경제위기를 경험하게 되었다. 확장재정의 성과가 어떠했느냐가 재정위기와 재정‧경제 선순환을 가르는 결정적인 요인이 된다는 점을 재확인시켜 준 것이다.
재정‧경제 선순환의 성과를 만들어내려면
그럼 외환위기와 글로벌 금융위기 당시 적극적인 재정확장으로 경제위기를 극복하였던 우리나라는 이번 재정확장에서도 성공 스토리를 이어갈 수 있을까? 재정확장이 재정위기를 초래하지 않고 재정‧경제 선순환을 만들어내기 위해 필요한 정책적 조언을 몇 가지 해 보고자 한다. 우선 최근 경제‧사회 상황이 국가재정의 역할을 보다 강화해야 한다는 데 어느 정도 공감대가 형성되었다 하더라도 국가재정은 성장, 일자리 창출과 같은 시장의 역할을 대신할 수 없고 정부가 해야 할 일에만 충실해야 한다. 복지지출의 확대, 경기부양 등 재정확장의 필요성이 인정된다 하더라도 규율있는 확대가 아니면 재정확대의 성과가 담보되지 않는다. 특히 우리나라와 같은 소규모 개방경제에서 재정건전성은 경제와 국가운영의 최후의 보루(last resort)이므로 재정규율(fiscal discipline)이 무너지면 안된다. 이를 위해서는 무엇보다「재정건전화특별법」제정을 통해 재정준칙(fiscal rules)을 도입하는 등 재정총량에 대한 관리를 강화해야 한다.
동시에 개별 예산사업의 재정지출 효율성을 높이기 위해 사전검토, 예산심사, 사업관리, 사후평가 등 총체적인 지출관리에 대한 각별한 관심과 노력도 요구된다. 특히 최근 재정지출이 급증하는 과정에서 예비타당성 조사 면제·제도 완화, 정책목표와 상반되게 예산이 지출되거나 사업이 중복되는 등 개별 예산사업에 대한 관리가 느슨해졌다. 이 때문에 국가재정이 악화될 정도로 재정투입을 지속하고 있음에도 경제성장, 국민 삶의 질, 사회통합 등 재정정책의 성과는 가시화되지 못하고 있는 것으로 판단된다. 지난 3월 24일 정부는「2021년도 예산안 편성 및 기금운용계획안 작성지침」을 통해 필수요소를 제외한 재량지출 10%를 의무 감축하고 관행적 보조금은 지원 필요성을 원점(zero-base)에서 재검토하는 등 과감한 구조조정을 추진하겠다는 의지를 천명한 바 있다. 재정당국은 보다 과감한 지출구조조정을 위해 전략적 지출검토(strategic spending review)를 도입하는 등 보다 강력한 지출구조조정과 복지정책의 가성비를 높이는 맞춤형 복지를 강화하는 등 재정지출의 효율성을 높이는 노력을 경주해야 할 것이다.
한편, 재정확대의 성과목표를 명확히 하고 이를 엄격하게 관리해 나가야 할 것이다. 재정투입의 성과가 부진하면 과감하게 관련 자원을 보다 생산적인 분야로 돌려야 한다. 이와 관련해 다음과 같은 비판의 목소리에도 경청해야 할 것이다. 현재 추진 중인 노후 SOC 개량 및 국가균형발전프로젝트는 국민의 안전·편의는 제고시킬 수 있겠지만 우리 경제의 성장잠재력을 확충하는 데에는 큰 도움이 되지 못할 것이다. 금년 R&D 예산이 17.3% 증가한 24.1조원으로 사상 최고 수준이라지만 사업구조가 복잡하고 성과평가 시스템은 여전히 잘 작동되고 있지 않다. 중소기업 지원에 막대한 재정을 투입하고 있지만 생산성이 좀처럼 높아지지 않는 것은 아직도 기본적 전략 미비, 혁신역량 부족, (내수 및 수출) 판로 문제 등 단순히 확장적 재정정책으로만 풀리지 않는 문제가 산적해 있기 때문이다. 더군다나 부품소재 산업은 시장진입에 따른 위험은 큰 반면 수익은 낮다는 특성이 뚜렷하기 때문에 정부 주도의 국산화는 자칫 과잉투자와 과오투자로 이어질 가능성이 높다. 현금지원 위주의 보편적 복지 확대는 재정지출을 급증시키는 반면, 분배 개선에 도움이 안되고 오히려 성장에 미치는 부작용만 부각시킬 것이다. 고용과 일자리 예산도 공공근로 등 직접 일자리 사업보다는 직업 훈련, 교육 등 적극적 노동시장 정책에 예산을 늘려야 하는데도 거꾸로 가고 있다 등이 그것이다.
마지막으로 흔히 1인당 GDP 3만 달러는 선진국 진입의 갈림길로 여겨진다. 한국은 2017년 1인당 GDP가 3만 1,605달러로 처음으로 3만 달러를 상회하고 1인당 GDP 기준으로 세계 30위가 되었다. 이후 2018년에는 3만 3,346달러까지 증가하였으나 작년에는 3만 2,047달러로 2015년(△519달러) 이후 4년 만에 감소하였다. 1인당 GDP 3만 달러 달성 이후 미국, 독일, 영국 등은 성장세를 유지해 2018년 현재 6.2만, 4.8만, 4.3만 달러로 증가한 반면 일본, 스페인, 이탈리아 등은 성장세가 급락하여 2018년 현재 3.9만, 3.1만, 3.4만 달러에 그쳤다. 우리 경제에 시급한 과제는 다시 지속성장을 위해 경제 체질을 변화시켜야 한다. 국가재정은 만능도 아니고 화수분도 아니다. 재정을 확대하면서 동시에 기업·금융·공공·노동개혁 등 4대 부문 개혁을 추진했던 외환위기의 경험과 적기에, 범위를 한정하여, 일시적이라는 3T 원칙(Timely, Targeted, Temporary)에 따라 재정을 확대하고 통화스왑 체결, FTA 확대 등 경제외교와 규제개혁에 집중해 OECD 국가 중에서 가장 먼저 글로벌 금융위기를 극복했던 경험을 살려 이번에도 확장적인 재정정책과 함께 기업의 혁신역량 강화를 통해 민간부문의 자생적인 성장동력 회복과 지속적 성장기반 구축과 같은 성과를 창출해 내야 한다. 이 과정에서 정부는 핵심 규제개혁, R&D 효율성 강화, 불확실성 완화 등 민간 주도의 지속성장을 위한 혁신과 도전에 필요한 촉진자 및 갈등조정 역할에 집중해야 할 것이다.
* 총지출은 중앙정부의 재정 규모를 보다 정확하게 파악하기 위해 고안된 개념으로, 그 규모는 일반회계, 19개 특별회계, 67개 기금의 지출 규모를 모두 합산한 후 회계‧기금 간 내부거래를 제외시켜 구한다.
최근 국가재정의 지출이 무서울 정도로 빠르게 증가하고 있다. 평상시에는 재정수입이 경제 규모와 비슷하게 증가하기 때문에 재정지출 증가율도 경상성장률 또는 재정수입 증가율 수준으로 유지된다. 실제로 총지출* 통계가 작성되기 시작한 2005년 이후 2017년까지 12년 동안 연평균 증가율은 5.6%로 경상성장률과 동일하였다. 그런데 2018년 총지출 증가율이 7.0%로 경상성장률의 2.2배로 치솟더니 2019년 9.5% 및 8.8배(추가경정예산 기준), 2020년 10.0% 및 3.5배(지난 3월 17일 국회를 통과한 추가경정예산 기준) 등 3년 연속으로 경상성장률의 2배를 크게 초과하고 있다. 물론 과거에도 경제위기에 봉착하면 재정지출 증가율이 경상성장률의 2배 넘게 상승해 위기극복에 도움을 주었다. 1998년 외환위기 직후가 그러했고, 2003년 신용카드 버블이 꺼졌을 때와 2009년 글로벌 금융위기 발발 직후에도 그러했다. 그러나 이렇게 수년 연속으로 재정지출 증가율이 경상성장률의 2배가 넘은 적은 없었다.
이렇게 재정지출이 빠르게 증가하는데도 그에 상응하는 재정수입 확충이 이루어지지 못함에 따라 국가재정 건전성에 경고등이 켜지게 되었다. 특히 일본처럼 세출 규모는 증가하는데 세입 규모는 오히려 감소하는 소위 ‘악어의 입’ 현상이 우리나라도 시작된 것은 아닌지 무척 걱정된다. 널리 알려진 바와 같이 일본은 국가채무 규모가 1990년말에는 GDP대비 66% 정도였는데 2019년말에는 225%로 OECD 국가 중에서 월등하게 1위를 지속하고 있다. 이처럼 일본재정이 최악으로 치닫게 된 것은 1991년 이후 10년 넘게 악어의 입 현상이 지속되었기 때문이었다. 우리나라도 2018년부터 3년 연속으로 세출증가 폭이 세입증가 폭을 크게 상회하기 시작하였다. 이에 따라 2016년말 GDP 대비 36%에 불과하였던 국가채무 규모가 올해 41%를 넘어설 전망이다.
재정확장 이후 재정위기 또는 건전재정 유지
과연 재정확장은 반드시 재정악화로 이어질까? 또 재정위기는 어떤 경우에 발생할까? 재정지출 증가가 국민경제와 재정건전성에 미치는 영향을 체계적으로 정리해 보면 [그림 1]과 같다. 재정지출의 증가는 즉각적인 재정수지 악화와 국가채무 증가를 초래한다. 또 증가된 재정지출이 시간을 두고 경제성장률 상승 등 국민경제에 긍정적으로 작용한다면 재정수입과 재정수지의 개선, 국가채무 축소라는 간접적인 효과를 기대해 볼 수 있다. 나아가 경기부양을 위한 추가적인 재정지출 필요성이 감소하고 재정건전성 회복을 위한 재정지출 감축, 재정수입 증대라는 2차적인 정책적 대응으로도 이어질 수 있다. 그러나 증가된 재정지출이 긍정적인 성과를 창출해 내지 못한다면 이러한 간접적인 효과를 기대할 수 없을 뿐만 아니라 경기부양을 위한 추가적인 재정지출 확대, 경기침체로 인한 재정수입 감소로 국가재정과 국민경제가 악순환에 빠져 결국 재정위기와 경제위기를 초래하게 된다.
선진국에서 재정을 확장한 이후 어떤 일이 발생했었는지 주요 사례들을 정리한 [그림 2]를 살펴보자. 1990년대 초 통일 휴유증을 앓았던 독일과 금융위기를 겪었던 스웨덴 등 북유럽 국가들은 적극적인 재정확장이 성과를 발휘해 경제성장률이 회복되고 이후 재정건전화 정책도 성공하면서 국가채무비율이 안정화되었다. 반면 비슷한 시기에 부동산 가격과 주가 버블이 붕괴되었던 일본이나 글로벌 금융위기 전후의 그리스는 재정확장의 효과를 보지 못하면서 경기침체가 지속되고 국가채무비율이 지속적으로 상승하는 등 재정‧경제 악순환에 빠져 재정위기와 경제위기를 경험하게 되었다. 확장재정의 성과가 어떠했느냐가 재정위기와 재정‧경제 선순환을 가르는 결정적인 요인이 된다는 점을 재확인시켜 준 것이다.
재정‧경제 선순환의 성과를 만들어내려면
그럼 외환위기와 글로벌 금융위기 당시 적극적인 재정확장으로 경제위기를 극복하였던 우리나라는 이번 재정확장에서도 성공 스토리를 이어갈 수 있을까? 재정확장이 재정위기를 초래하지 않고 재정‧경제 선순환을 만들어내기 위해 필요한 정책적 조언을 몇 가지 해 보고자 한다. 우선 최근 경제‧사회 상황이 국가재정의 역할을 보다 강화해야 한다는 데 어느 정도 공감대가 형성되었다 하더라도 국가재정은 성장, 일자리 창출과 같은 시장의 역할을 대신할 수 없고 정부가 해야 할 일에만 충실해야 한다. 복지지출의 확대, 경기부양 등 재정확장의 필요성이 인정된다 하더라도 규율있는 확대가 아니면 재정확대의 성과가 담보되지 않는다. 특히 우리나라와 같은 소규모 개방경제에서 재정건전성은 경제와 국가운영의 최후의 보루(last resort)이므로 재정규율(fiscal discipline)이 무너지면 안된다. 이를 위해서는 무엇보다「재정건전화특별법」제정을 통해 재정준칙(fiscal rules)을 도입하는 등 재정총량에 대한 관리를 강화해야 한다.
동시에 개별 예산사업의 재정지출 효율성을 높이기 위해 사전검토, 예산심사, 사업관리, 사후평가 등 총체적인 지출관리에 대한 각별한 관심과 노력도 요구된다. 특히 최근 재정지출이 급증하는 과정에서 예비타당성 조사 면제·제도 완화, 정책목표와 상반되게 예산이 지출되거나 사업이 중복되는 등 개별 예산사업에 대한 관리가 느슨해졌다. 이 때문에 국가재정이 악화될 정도로 재정투입을 지속하고 있음에도 경제성장, 국민 삶의 질, 사회통합 등 재정정책의 성과는 가시화되지 못하고 있는 것으로 판단된다. 지난 3월 24일 정부는「2021년도 예산안 편성 및 기금운용계획안 작성지침」을 통해 필수요소를 제외한 재량지출 10%를 의무 감축하고 관행적 보조금은 지원 필요성을 원점(zero-base)에서 재검토하는 등 과감한 구조조정을 추진하겠다는 의지를 천명한 바 있다. 재정당국은 보다 과감한 지출구조조정을 위해 전략적 지출검토(strategic spending review)를 도입하는 등 보다 강력한 지출구조조정과 복지정책의 가성비를 높이는 맞춤형 복지를 강화하는 등 재정지출의 효율성을 높이는 노력을 경주해야 할 것이다.
한편, 재정확대의 성과목표를 명확히 하고 이를 엄격하게 관리해 나가야 할 것이다. 재정투입의 성과가 부진하면 과감하게 관련 자원을 보다 생산적인 분야로 돌려야 한다. 이와 관련해 다음과 같은 비판의 목소리에도 경청해야 할 것이다. 현재 추진 중인 노후 SOC 개량 및 국가균형발전프로젝트는 국민의 안전·편의는 제고시킬 수 있겠지만 우리 경제의 성장잠재력을 확충하는 데에는 큰 도움이 되지 못할 것이다. 금년 R&D 예산이 17.3% 증가한 24.1조원으로 사상 최고 수준이라지만 사업구조가 복잡하고 성과평가 시스템은 여전히 잘 작동되고 있지 않다. 중소기업 지원에 막대한 재정을 투입하고 있지만 생산성이 좀처럼 높아지지 않는 것은 아직도 기본적 전략 미비, 혁신역량 부족, (내수 및 수출) 판로 문제 등 단순히 확장적 재정정책으로만 풀리지 않는 문제가 산적해 있기 때문이다. 더군다나 부품소재 산업은 시장진입에 따른 위험은 큰 반면 수익은 낮다는 특성이 뚜렷하기 때문에 정부 주도의 국산화는 자칫 과잉투자와 과오투자로 이어질 가능성이 높다. 현금지원 위주의 보편적 복지 확대는 재정지출을 급증시키는 반면, 분배 개선에 도움이 안되고 오히려 성장에 미치는 부작용만 부각시킬 것이다. 고용과 일자리 예산도 공공근로 등 직접 일자리 사업보다는 직업 훈련, 교육 등 적극적 노동시장 정책에 예산을 늘려야 하는데도 거꾸로 가고 있다 등이 그것이다.
마지막으로 흔히 1인당 GDP 3만 달러는 선진국 진입의 갈림길로 여겨진다. 한국은 2017년 1인당 GDP가 3만 1,605달러로 처음으로 3만 달러를 상회하고 1인당 GDP 기준으로 세계 30위가 되었다. 이후 2018년에는 3만 3,346달러까지 증가하였으나 작년에는 3만 2,047달러로 2015년(△519달러) 이후 4년 만에 감소하였다. 1인당 GDP 3만 달러 달성 이후 미국, 독일, 영국 등은 성장세를 유지해 2018년 현재 6.2만, 4.8만, 4.3만 달러로 증가한 반면 일본, 스페인, 이탈리아 등은 성장세가 급락하여 2018년 현재 3.9만, 3.1만, 3.4만 달러에 그쳤다. 우리 경제에 시급한 과제는 다시 지속성장을 위해 경제 체질을 변화시켜야 한다. 국가재정은 만능도 아니고 화수분도 아니다. 재정을 확대하면서 동시에 기업·금융·공공·노동개혁 등 4대 부문 개혁을 추진했던 외환위기의 경험과 적기에, 범위를 한정하여, 일시적이라는 3T 원칙(Timely, Targeted, Temporary)에 따라 재정을 확대하고 통화스왑 체결, FTA 확대 등 경제외교와 규제개혁에 집중해 OECD 국가 중에서 가장 먼저 글로벌 금융위기를 극복했던 경험을 살려 이번에도 확장적인 재정정책과 함께 기업의 혁신역량 강화를 통해 민간부문의 자생적인 성장동력 회복과 지속적 성장기반 구축과 같은 성과를 창출해 내야 한다. 이 과정에서 정부는 핵심 규제개혁, R&D 효율성 강화, 불확실성 완화 등 민간 주도의 지속성장을 위한 혁신과 도전에 필요한 촉진자 및 갈등조정 역할에 집중해야 할 것이다.
* 총지출은 중앙정부의 재정 규모를 보다 정확하게 파악하기 위해 고안된 개념으로, 그 규모는 일반회계, 19개 특별회계, 67개 기금의 지출 규모를 모두 합산한 후 회계‧기금 간 내부거래를 제외시켜 구한다.
